ZJBC65-2022-0003
甬农发〔2022〕138号
各区（县、市）农业农村局，宁波前湾新区社会事业发展局、宁波国家高新区经济发展局：
为贯彻落实《浙江省农业农村厅关于加强农村集体资产管理的意见》精神，提高我市农村集体资产管理水平，现就加强农村集体资产管理工作提出如下意见：
一、总体要求和目标任务
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，以构建产权清晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督严格的农村集体资产管理体制机制为目标，以实现集体资产高质高效运营为主线，以深化农村集体资产管理数字化改革为抓手，进一步加强领导、健全制度、强化监管，不断发展壮大村级集体经济，为高质量发展建设共同富裕先行市提供坚强保障。到2025年底，农村集体资产规范管理体制机制全面建成，基本建立与市场经济接轨的现代农村集体经济产权制度，运转规范、监督有力的内部监管制度和公平、开放、流动、竞争的集体经济市场化经营机制，资产管理数字化应用、任期内集体经济审计、财务过程结果阳光公开等实现全覆盖。
二、基本原则
（一）坚持依法管理。落实《浙江省农村集体资产管理条例》等财经法纪和有关农村集体经济财务管理制度规定，不得超越国家法律法规和省市有关规定，防止集体资产流失，杜绝利益输送，切实把权力关进制度的笼子。
（二）坚持民主公开。认真执行重大事项“五议两公开”决策程序，落实小微权力清单和“村民说事”制度，保障村级集体经济组织成员的知情权、决策权、管理权和监督权。
（三）坚持问题导向。不断规范村经济合作社管理，加强对农村集体资产管理存在的问题排查，全面梳理，认真整改，解决问题，建章立制，完善制度。
（四）坚持改革创新。探索创新管理模式，结合农村集体产权制度改革，建立长效监管机制，促进集体经济高质量发展，保障全体成员享受发展成果。利用数字化改革的契机，探索创新监管手段，提高管理水平，着力构建全方位、多层次监控体系。
三、工作重点
（一）完善产权体系
1.做好集体资产确权登记。每年开展一次集体资产清查。按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，对农村集体资产所有权进行界定确认和登记。对社会资助、捐赠和财政补助所形成的资产，归集体经济组织所有的，做好确权登记；对产权不清、存在纠纷的，依据有关规定，作出权属界定。清查核实结果向全体社员公开，并经社员（代表）大会确认。按要求明确农村集体资产专管员，负责集体资产的登记、保管、盘点、统计等工作。
2.明晰集体资产性质。进一步分类理清村集体经济组织成员集体所有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产，以及其他有形和无形资产。农村集体经济组织经营性资产股份合作制改革量化的股份（份额）为集体收益分配的依据，其性质为集体所有权派生的收益权的实现形式。股份（份额）的继承、转让、质押、有偿退出等仅限于收益分配权，其所有权仍归集体所有。
3.明确行使主体。农村集体资产属于集体经济组织成员集体所有，村集体经济组织是农村集体资产的管理主体，依法代表全体成员行使资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配等职能。属于村集体经济组织成员集体所有的，由村经济合作社代表社员集体行使所有权，属于组（队）集体经济组织成员集体所有的，可由村民小组或委托村经济合作社代表集体行使所有权。村庄撤并的，村经济合作社合并须经社员大会表决通过，不得随意打乱农村集体经济组织界限、平调集体资产、混淆集体财务会计账目，资产收益仍归原集体经济组织成员所有。撤村建居的，有集体统一经营资产的社区，应保留村经济合作社，并在社区党组织领导下按照法律法规行使集体资产所有权。
4.规范集体经济组织内设机构。社员大会是村经济合作社的权力机构，社员代表大会经社员大会授权行使职权，社管会是社员大会的执行机构，社监会是社员大会的监督机构。不能以股东（代表）大会代替社员（代表）大会，不能以村民（代表）大会代替社员（代表）大会，不能以董事会代替社管会。村级集体经济组织应完善章程和相关规章制度，实现集体经济组织内设机构的规范管理。
5.加强集体经济组织登记赋码管理。规范行政村撤并后村级集体经济组织登记赋码颁证工作。并村并社的，应及时对新社进行赋码，并注销原社；并村不并社的，要加强对原社的管理，并积极引导小社合并。不属于村级集体经济组织的，不能给予登记赋码颁证，已赋码的要及时注销。村级集体经济组织名称、住所、法定代表人发生变更的，应及时进行变更登记。
6.完善治理机制。在基层党组织领导下，明晰村经济合作社与村民委员会、社监会与村监会的职能关系，形成“党建统领、村务自治、经务自主、监督合署”的治理构架。有条件的地方可实行村民委员会和集体经济事务分离，在理清权责基础上，实行资产、财务和核算分离，分设行政账和经济账。分离后，村经济合作社主要承担经济发展职能，村委会主要承担公共服务职能。
（二）加强财务管理
7.加强预决算管理。村经济合作社年初要按照“统筹兼顾、增收节支、量入为出、留有余地”的原则，合理编制全年财务收支预算方案（包括年度综合预算和单项预算），按民主程序形成决议并张榜公布。财务收支预算要全要细要实，对预算通过的项目或开支，社管会可以按照权限决定并严格执行，上级拨付资金，须按照预算执行，不得虚假列支。预算如需调整，要严格履行相关程序，不得未经调整超预算开支。年终应当及时进行决算，并将预算执行情况和决算结果向全体成员公布。镇乡（街道）农村集体“三资”管理服务中心要及时反馈村级预算执行情况，镇乡（街道）要定期对村级预算执行情况进行检查监督，发现问题及时指出，并责令限期改正。
8.加强资金管理。严格账户管理，严禁“多头开户”、公款私存。实行组账村管，组级资金统一存入村级账户管理，按小组分别建账，不得以个人名义存放。加强银行存款管理，大力推进大额资金竞争性存放，大额资金标准和具体实施办法由各区（县、市）根据实际情况确定。大力推行村级事务开支“村务卡”预付费管理模式和“扫码收款”方式，实现无现金收付。严格执行村级财务开支党组织、村委会、村经济合作社和社监会相关负责人“联审联签”制度。严格非生产性开支管理，严禁将村级招待费等非生产性支出转嫁给村内其他组织和经济实体。严格规范村级劳务用工，指导村经济合作社建立健全用工登记、派工、考勤、结算、公示制度。严禁村级集体经济组织为其他单位和个人提供经济担保，严禁村干部私自出借村集体资金。
9.加强村级债务管理。实行村级债务申报审核制及债务预警监管机制，镇乡（街道）通过数字化预警、下发预警通知书等措施，增强村级债务预警管理，纳入预警监管名单的，不得再举债兴办非必要工程项目。坚持量入为出的原则，合理制定村级投资基建项目计划，严禁超实力举债搞建设。村集体经济组织不得举债兴办公益事业，举债从事经营性活动应当纳入村级重大事项决策范围，须经镇乡（街道）审核同意后，提交社员（代表）大会审议通过后组织实施。加强债务的清理和化解，每年对村级债务至少进行一次清理，债务较多的要制定化债方案，切实减轻债务负担，禁止借新债还旧债，严禁将村级债务转嫁给地方政府。建立健全考核机制，将控债、化债作为考核村干部政绩的重要内容；将新增债务作为重点审计内容。
10.加强收益分配管理。规范收益分配范围，村经济合作社的经营收入、发包及上交收入、投资收益等按规定可纳入当年度收益分配。当年净收益实行分配的，应当提取公积公益金、福利费，并按股份（份额）分配。法律法规政策明确规定的征地补偿费、专项应付款、国家和村属企业或集体资产转让所得、外单位及个人捐助赞助、留用地指标折算的集体经济发展资金、集体经营性建设用地入市收益等款项不得列入收益分配。不得将上级补助计入经营性收入，严格遵循权责发生制原则记账，预收以后年度的集体资产租赁收入、发包及上交收入、投资收益等应按合同约定分摊到以后会计年度核算，不得在当年度进行分配。严禁举债分配。收益分配方案须经镇乡（街道）审核后，提交社员（代表）大会审议通过，并报镇乡（街道）备案。
（三）优化集体资产运营
11.加强合同管理。集体资产资源实行承包、租赁、出让经营的，须签订规范的书面合同。引导村经济合作社对资产资源租赁设置适当年限，资源发包合同一般不超过15年，房屋等不动产出租合同一般不超过5年。村经济合作社应委托法律顾问对合同的合法性、合规性、合理性进行审核把关，及时防范和规避各类经营风险。深入开展合同清理，重点清理低价合同、长期合同、不规范合同、群众反映强烈、显失公平的合同，以及长期挂账未兑付欠款的合同，切实维护村集体经济组织和农民合法权益。
12.规范产权流转交易。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，书面报发包方同意并备案；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报发包方备案。引导鼓励承包土地整村委托和集中连片流转。进一步健全农村集体产权交易管理办法和交易细则，推动农村集体产权流转规范交易，达到区（县、市）人民政府规定标的额的，要进入相应招投标平台交易；标的额以下的，由镇乡（街道）制定管理制度并按规定实施。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，推动“带权进城”或上述权益依法自愿有偿转让。
13.加强村属企业管理。村经济合作社独资、控股的村属企业，其设立及其章程应由村经济合作社社员（代表）大会表决通过，报镇乡（街道）备案，其法定代表人应由村经济合作社社管会成员担任。村属企业的经营方式、经营目标、重大经营事项的确定和变更及年终利润分配方案，应经社员（代表）大会表决通过，其年度资产负债、净利润、利润分配情况应向本社社员公开。多村联合投资的企业，也应建立权责明确的内部监督管理和风险防控机制。鼓励村属企业会计委托镇乡（街道）代理制度，推动村级集体经济审计向村属企业延伸。村干部在村属企业兼职的，原则上不得在企业取酬。国家和省有关部门对村属企业管理另有规定的，从其规定。
14.提升资产运营效能。积极实施股份制、租赁制、合作制、混合制“四制”发展模式，探索“财政资金变资产资本、资产资本变集体收入”的增收路径，支持村集体以财政资金、资产资源等入股，拓展村级集体经济发展途径。深化村庄经营，探索村集体经营性资产开展市场化、竞争性运营，鼓励有充足资金和优质资产资源的村经济合作社采用独资、入股、合资、合作等形式，通过经营公司经营集体资产。鼓励有条件的村采取向社会公开招聘职业经理人，提升村级集体资产运营管理能力。
（四）强化农村集体资产监管
15.加强社员监督。村级财务预决算、收益分配、重大开支、重大项目招投标、重大经营决策、重大资产处置等重要财务和经营事项决策，应经社员（代表）大会审议通过。规范会议表决程序，会议事项表决应逐一进行，并由社员（代表）签字确认，不得打包表决，不得以会议签到代替会议表决。村经济合作社主要经营管理人员每年年终应向社员（代表）大会进行述职，接受社员（代表）会议民主评议，并将评议情况列入对村经济合作社主要经营管理人员的年终考核。完善村级小微权力清单制度、“村民说事”制度等民主监督制度，让社员（代表）可通过村级财务公开、列席联席会议、公开招投标现场活动、参与工程项目实施等方式，全方位、深层次对村级经营性事务、村级组织及其成员履行职责进行监督。
16.加强社监会监督。加强对社务决策和公开、财务管理、村工程项目建设、惠农政策措施落实等情况的监督，每月向党员和社员代表公布监督情况。社员（代表）会议讨论决定本社重大事项时，社监会成员应列席会议，村级所有财务支出事项，应经社监会审核、社监会主任签字盖章后报镇乡（街道）“三资”管理服务中心结算。村级财务公开事项应经社监会事先审查，确保公开内容详实无误。推行社监会履职倒查制度，对村干部涉及集体资产管理违纪违法、社务管理出现严重问题的，由镇乡（街道）倒查社监会主任责任。对于无正当理由拒不履行义务的社监会成员，可经社员（代表）会议讨论通过，予以撤换。
17.加强行政监督。落实镇乡（街道）对本辖区内农村集体资产管理的监督、指导服务和权益维护的主体职责。各级农业农村主管部门要加强对农村集体资产管理的业务指导、技术培训和监督。各级纪委监委、审计等相关部门要按照职责分工，共同做好农村集体资产管理的监督工作。各级相关部门要加强对集体资产管理制度执行、财务公开、农民负担等情况监督检查，对发现的问题及时指导督促相关村社落实整改。
18.加强会计监督。进一步加强会计队伍建设，推动代理会计职能逐步从侧重核算向核算与监督并重转变。优化人员数量配备，原则上每人代理村数不得超过5个，有条件的地方也可委托有资质的第三方机构实施代理服务。提高监督效能，充分发挥会计在集体资产监管的“第一关口”的作用，加强对原始凭证的真实性、合法性、准确性、完整性审核和监督，每季度至少向镇乡（街道）党委政府提交资产管理和财务运行情况分析报告一次，为决策提供参谋。创新监督方式，有条件的地方可试行会计、出纳“双代理”。
19.加强审计监督。各区（县、市）要按照“村级组织一届内审计不少于2次”以及发生重大信访事项和村干部离任必审的要求，制定年度审计计划，重点对村集体经济组织财务收支、村干部任期与离任经济责任审计、征地补偿款的使用管理、村级工程项目预决算、一事一议筹资筹劳和农民群众反映强烈的集体“三资”等问题开展专项审计，并向社员公布审计结果和审计整改结果。要切实提高审计质量，县、乡两级农村经营管理部门要做好业务指导培训工作，明确当年的审计重点和要求，提高审计目标导向性。积极推行有条件的镇乡（街道）委托有资质第三方中介机构审计，提高审计的客观性和专业性。
20.加强信息化监控。全面推行农村集体资产处置全过程闭环管理。加强集体资产数字化管理，集体资产的登记、变更、经营等情况须全部纳入省农村集体经济数字管理系统管理，同时将村级经济合同和会议记录全部录入系统，实现会计记账凭证、资产经营状态和会议表决情况互联互通。加强审批过程监管，建立健全集体资金收支审批流程。大力推行银联直付制度。深化村级财务公开，在公开栏纸质公开的基础上，积极推行数字电视公开、触摸屏公开、手机公开等公开方式，同时将村社阳光公开二维码张贴在公开栏上，实现结果和过程双公开，畅通阳光公开投诉质疑渠道，建立快速响应机制，确保集体经济成员的知情权、表达权和监督权的落实。加强预警监督管理，对省农村集体经济数字管理系统标识为红和黄的预警事项，按照省处置规则，限时完成整改。
四、保障措施
（一）加强组织领导。农村集体资产管理工作，事关农民群众切身利益和农村社会和谐稳定大局，各级党委政府要进一步提高政治站位，把加强农村集体资产管理提升到建设共同富裕示范区和实施乡村振兴战略的高度来抓，加强组织领导、配齐工作力量、健全工作机制，落实工作经费。各级农业农村部门要积极协调纪检、组织、财政、民政、资规、审计、住建等部门，认真履行职责，充分发挥职能作用，形成工作合力，确保农村集体资产监管各项制度落到实处。
（二）加强队伍建设。配足配强农经管理人员，确保镇乡农经队伍与当前承担的工作相适应，农经管理人员不得兼任代理会计。提升报酬待遇，探索建立准入制度和岗位退出机制，村级财会人员报酬参照享受财政补贴的村干部标准和工作量大小确定报酬待遇，原则上不低于村主职干部报酬的1/2，镇乡代理会计报酬原则上不低于所在镇乡（街道）村主职干部平均报酬水平或全市社平工资。有条件的地方，可纳入社工管理或参照社工落实待遇报酬。县、乡两级每年应至少对农经人员、代理会计、出纳文书等培训一次，提高基层农经管理队伍素质和业务水平。
（三）加强工作考核。各区（县、市）和镇乡（街道）要根据实际，制定农村集体资产管理相关办法和制度，建立健全农村集体资产管理工作考核评价标准，将农村集体资产管理纳入农村经营管理工作评价体系，作为乡村振兴考核的内容。对违反农村集体资产管理规定的行为，要加大查处力度，追究相关人员责任，构成违纪的移交纪检监察部门处理，构成犯罪的依法移送司法机关追究刑事责任。
宁波市农业农村局
2022年9月12日
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